PL de IA no Brasil: limites claros, mas caminhos de desenvolvimento incertos

O Projeto de Lei (PL) 2338/2023, que busca estabelecer um marco regulatório para a Inteligência Artificial (IA) no Brasil, avança no Congresso Nacional com o objetivo de proteger direitos fundamentais e garantir o uso responsável da tecnologia. No entanto, o texto, já aprovado pelo Senado e em tramitação na Câmara dos Deputados, tem gerado debates intensos e críticas por focar excessivamente na mitigação de riscos, sem apresentar diretrizes claras ou incentivos concretos para o desenvolvimento e a inovação no setor de IA no país.

A proposta, inspirada no modelo europeu de regulamentação, classifica os sistemas de IA por níveis de risco, impondo obrigações mais rigorosas às aplicações consideradas de alto risco. Embora a proteção de direitos seja amplamente elogiada, especialistas e representantes do setor produtivo alertam que a ausência de uma política de fomento à inovação pode frear o potencial brasileiro em IA e aumentar a dependência tecnológica.

Tramitação e Situação Atual do PL 2338/2023

O PL 2338/2023 foi originalmente elaborado a partir de um anteprojeto de uma comissão de juristas e apresentado pelo então presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG). Após amplos debates e a incorporação de diversas emendas, o texto foi aprovado pelo Senado Federal em dezembro de 2024. Desde março de 2025, o projeto está em análise na Câmara dos Deputados, onde sua votação tem sido adiada em diversas ocasiões devido à necessidade de se construir um consenso entre as Casas legislativas e de concluir o parecer do relator, deputado Aguinaldo Ribeiro (PP-PB).

A expectativa inicial era de que a votação ocorresse no primeiro semestre de 2026, mas as divergências sobre o escopo e o impacto da regulamentação persistem. A matéria é considerada uma das mais importantes da agenda digital brasileira, e seu avanço depende de um alinhamento que evite novas alterações que prolonguem ainda mais a tramitação.

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Principais Pilares da Regulamentação Baseada em Riscos

O cerne do PL 2338/2023 reside em sua abordagem baseada em riscos, que categoriza os sistemas de IA em quatro níveis: risco excessivo (proibidos), alto risco, risco limitado e risco mínimo. Essa metodologia visa aplicar um regime regulatório proporcional, com mais obrigações de conformidade, auditoria e transparência para sistemas de maior risco.

Categorias de Risco e Obrigações Associadas

Risco Excessivo: Sistemas cujo uso é sumariamente proibido em território nacional por violarem a dignidade humana, como a manipulação subliminar que cause danos físicos, materiais ou psicológicos.
Alto Risco: Incluem aplicações em setores sensíveis como recrutamento de trabalhadores, educação, concessão de crédito, serviços públicos, sistemas biométricos, justiça e infraestrutura. Para esses sistemas, são previstas obrigações severas, como a realização de Avaliação de Impacto Algorítmico (AIA), documentação técnica extensa, supervisão humana e monitoramento contínuo.
Risco Limitado e Mínimo: Possuem exigências menos rigorosas, buscando facilitar a entrada de novas empresas e a inovação em áreas de menor impacto.

O projeto também estabelece a criação do Sistema Nacional de Regulação e Governança de Inteligência Artificial (SIA), com a Autoridade Nacional de Proteção de Dados (ANPD) sendo designada como a entidade competente para fiscalizar o cumprimento do marco legal. A proposta prevê, ainda, a proteção de dados e direitos dos cidadãos, a responsabilização de empresas e desenvolvedores em determinadas situações, e a garantia de transparência, possibilitando a revisão humana de decisões automatizadas com impacto jurídico relevante.

Críticas e o Dilema do Desenvolvimento Tecnológico

Apesar dos avanços na proteção de direitos, a principal crítica ao PL 2338/2023, conforme apontado por diversos especialistas e entidades, é sua lacuna em relação ao fomento da inovação e ao desenvolvimento tecnológico nacional. O texto é percebido como um marco regulatório que define limites, mas não aponta caminhos estratégicos para o Brasil se posicionar como um polo de desenvolvimento em IA.

Falta de Incentivos e Política Industrial

O projeto foi concebido primariamente para mitigar riscos e proteger direitos, sem equilibrar essa preocupação com o estímulo à inovação no mercado brasileiro de IA. Questões cruciais como a ampliação da infraestrutura digital, o fortalecimento da autonomia tecnológica do país e a construção de uma política industrial voltada para a inteligência artificial são deixadas em aberto. A Confederação Nacional da Indústria (CNI) e a Mobilização Empresarial pela Inovação (MEI) alertam que o PL, ao regular a IA em si e não apenas suas aplicações por grau de risco, impõe um aparato regulatório pesado sobre pesquisa e desenvolvimento, o que pode afugentar investimentos e prejudicar a competitividade.

Impacto sobre Startups e Inovação

Estudos indicam que o PL brasileiro é mais extenso e oneroso do que a legislação europeia, com 68 obrigações contra 43 do EU AI Act. Essa densidade normativa excessiva, especialmente as obrigações ex ante, pode elevar significativamente os custos jurídicos para startups (estimados em 20% ou mais), desviando recursos que seriam essenciais para o desenvolvimento de produtos e equipes. Empreendedores já cogitam desenvolver soluções fora do país, atraídos por ambientes regulatórios mais flexíveis. Cristiane Rauen, representante do MDIC, ressaltou que o Brasil, sendo uma potência em dados, tem uma oportunidade gigante de usar essa riqueza para o aperfeiçoamento da IA, mas a legislação deveria associar a defesa de direitos ao fomento do setor.

Risco de Dependência Tecnológica

Ao não investir em uma estratégia de desenvolvimento própria, o Brasil corre o risco de se tornar meramente um consumidor de tecnologias desenvolvidas em outros países, aumentando sua dependência tecnológica. Especialistas como Ronaldo Lemos e Bruno Lewicki defendem que o país precisa de uma legislação que, além de proteger direitos, estimule a inovação, o desenvolvimento e a criação de capacidades tecnológicas internas.

Desdobramentos e Perspectivas Futuras

O debate na Câmara dos Deputados continua, com a realização de audiências públicas para discutir possíveis aprimoramentos ao texto. Há um clamor por um modelo regulatório mais flexível e baseado em princípios, que possa se adaptar rapidamente aos avanços tecnológicos e não crie barreiras desnecessárias à inovação. A indústria, por exemplo, defende que a regulação aborde questões de governança, propriedade intelectual e impacto sobre pequenas e médias empresas de forma diferenciada, para evitar exigências desproporcionais.

A aprovação de um marco legal para a IA é vista como um passo fundamental para o Brasil, alinhando-o às discussões globais sobre o tema. Contudo, o desafio será encontrar um equilíbrio entre a necessária proteção de direitos e a criação de um ambiente propício para que o país possa não apenas usar, mas também desenvolver e liderar no campo da inteligência artificial.